1. Hai loại hình chính quyền cấp thành phố

Để chuẩn bị cho công cuộc giải phóng đất nước mà trước hết là giải phóng hoàn toàn thủ đô Hà Nội, việc quyết định thành lập hình thái chính quyền cấp thành phố là nội dung đặc biệt quan trọng. Điểm nổi bật của bộ máy chính quyền Hà Nội giai đoạn đầu giải phóng là sự tồn tại hai loại hình chính quyền quân sự - Ủy ban quân chính và chính quyền dân sự - Ủy ban hành chính.

Chủ trương của Trung ương Đảng, thời gian đầu để tiến hành tiếp quản các thành phố cần phải xây dựng một cơ quan chính quyền đặc biệt, thực hiện “chế độ quản trị quân sự”. Trước mắt, chính quyền này giao cho cơ quan chỉ huy của bộ đội vào thành đảm nhiệm, sau đó sẽ tổ chức ra Ủy ban quân chính gồm những cán bộ chỉ huy đơn vị bộ đội vào thành, cấp ủy Đảng và Ủy ban kháng chiến hành chính... Ủy ban quân chính thành phố có quyền xử lý, nhưng phải nghiêm chỉnh thực hiện chế độ báo cáo và xin chỉ thị cấp trên[1]. Theo đó, ngày 11/9/1954, Thành ủy Hà Nội đã họp và ra nghị quyết thành lập Ủy ban Quân chính (UBQC) và được Hội đồng Chính phủ phê duyệt ngày 12/9/1954. UBQC thành phố Hà Nội khi thành lập gồm có 7 thành viên. Chủ tịch là Vương Thừa Vũ; Phó Chủ tịch là Trần Danh Tuyên và Trần Duy Hưng; các Ủy viên là: Khuất Duy Tiến, Lê Trung Toản, Lê Quốc Thân, Trần Minh Việt[2].

Theo quy định của Chính phủ, “trong thời kỳ tiếp quản, Ủy ban Quân chính Hà Nội là cơ quan lãnh đạo tối cao trong Hà Nội, thống nhất tập trung mọi quyền lãnh đạo đối với các ngành hoạt động: Mọi chỉ thị của Chính phủ và các bộ đều gửi cho Ủy ban Quân chính; Mọi lệnh và mọi công bố đều do Ủy ban Quân chính đưa ra; Ủy ban Quân chính phải thi hành đúng chế độ báo cáo thỉnh thị”[3].

Chấp hành nhiệm vụ của Chính phủ giao phó, ngày 9/10/1954, Chủ tịch Ủy ban Quân chính Hà Nội Vương Thừa Vũ ra Quyết định số 1 về tổ chức bộ máy tiếp quản, xác định nguyên tắc chung: bộ máy tiếp quản của Ủy ban Quân chính thành phố Hà Nội được tổ chức trên cơ sở bảo đảm việc tiếp thu và quản lý tất cả các cơ quan các cấp của chính quyền Pháp và Bảo Đại.

Ngày 9/10/1954, bộ máy Ủy ban quân chính thành phố Hà Nội được thành lập, gồm các bộ phận: Bộ tư lệnh khu Hà Nội; Các ban và các sở: Ban Nội chính (có Sở Công An, Sở Tư Pháp); Ban Kinh tế tài chính (có Sở Thị chính, Sở Thuế, Sở Kho thóc, Sở Kho bạc, Sở Địa chính, Sở Chước bạ điền thổ, Sở Công thương, Sở Mậu dịch, Sở Ngân hàng, Sở Canh nông, Sở Lao động); Ban Xí nghiệp công ích (có Sở Hỏa xa, Sở Bưu điện, Sở Giao thông, Sở Công thương, Sở Công vụ); Ban Tuyên Văn Xã (có Sở Tuyên truyền, Đài Phát thanh, Tờ báo Tin tức, Nhà in Quốc gia, Ban tiếp quản ngành Giáo dục, Ban tiếp quản ngành Y tế); Văn phòng Ủy ban Quân chính gồm: phòng Tổ chức và cán bộ, phòng Quản lý và phân phối tài sản, phòng Ngoại kiều, ban Kiểm tra, ban Cung cấp[4]. Cùng ngày 9/10/1954, UBQC đã ra các quyết định cử cán bộ phụ trách văn phòng và các bộ phận trực thuộc Ủy ban; cử cán bộ phụ trách các ban, ngành, các sở trong thời kỳ tiếp quản.

Sau khi tốp lính Pháp cuối cùng rút qua cầu Long Biên, việc tiếp thu quân sự được thực hiện. Ngày 10/10/1954, UBQC thành phố và Đại đoàn 308 đã tiến vào giải phóng hoàn toàn thủ đô Hà Nội.

Với vai trò tổ chức chính trị đứng đầu Hà Nội sau giải phóng, Ủy ban Quân chính đã ngay lập tức tập trung vào công tác tiếp quản, phục hồi Hà Nội trong bối cảnh không thuận lợi. Một mặt vừa phải thực hiện trấn áp, loại bỏ các âm mưu chống phá của kẻ thù, bảo vệ an ninh, trật tự cho thủ đô, mặt khác cũng phải giải quyết tất cả các công việc hành chính của chính quyền. Do vậy, nhiều công việc hành chính Ủy ban Quân chính “không giải quyết kịp, hằng ngày có hàng nghìn người đến xin giải quyết công việc ở trụ sở ủy ban quân chính vào thị chính mà chưa được giải quyết kịp thời...”[5]. Thực tế trên cho thấy, chỉ tồn tại một mình Ủy ban Quân chính không những các công việc hành chính của chính quyền không được giải quyết kịp thời mà việc xây dựng chính quyền cơ sở cũng khó được chú trọng. Do vậy, Chính phủ cũng đã sớm chỉ thị thành lập ra Ủy ban Hành chính Hà Nội. Cùng thời gian đó vẫn “duy trì danh nghĩa Ủy ban Quân chính trong một thời gian lâu, dùng danh nghĩa ấy lúc cần thiết”[6].

Ngày 17/10/1954, sau khi thảo luận và thông qua báo cáo tình hình tổng quát công tác tiếp quản Hà Nội từ ngày 9/10 đến 15/10/1954, Hội nghị Ban chấp hành Đảng bộ Hà Nội đã chủ trương sắp xếp, ổn định lại bộ máy, chủ trương chuyển dần bộ máy chính quyền thành phố từ cơ quan quân chính sang cơ quan dân chính. Đảng bộ chủ trương giữ lại UBQC và thành lập thêm Ủy ban Hành chính (UBHC). Trong đó “phải nghiên cứu đề ra danh sách UBHC để trình Trung ương duyệt rồi công bố cho nhân dân biết. Sau đó phải nghiên cứu sự phân nhiệm, quyền hạn, sự liên hệ giữa Ủy ban Hành chính và Ủy ban Quân chính”[7]

Ngày 4/11/1954, Hội đồng Chính phủ đã ra quyết định thành lập Ủy ban hành chính thành phố Hà Nội, do Trần Duy Hưng làm Chủ tịch, Trần Danh Tuyên làm Phó chủ tịch, các ủy viên: Khuất Duy Tiến, Trần Văn Lai, Lê Quốc Thân, Hà Kế Tấn[8].

Để phân định rõ chức năng của hai cơ quan chính quyền này, ngày 23/11/1954, Bộ Nội vụ đã ra công văn số 979 NV/ TCC về “phân nhiệm vụ giữa Ủy ban quân chính và Ủy ban hành chính”. Cụ thể như sau:

Thành phần của Ủy ban Hành chính một mặt phải bảo đảm cơ sở vững chắc của chính quyền dân chủ nhân dân nhưng đồng thời cũng phải tiêu biểu được tính chất liên hiệp của nó ở thành thị, do đó cần chọn một số cán bộ cứng, trước đã công tác ở thành thị hoặc sinh sống và tư sản dân tộc có uy tín, tiêu biểu cho giới công thương và tri thức thành thị. Để cho bộ máy được đơn giản và hợp lý cần chọn một số ủy viên trong Ủy ban Quân chính và Ủy ban Hành chính. Trụ sở và văn phòng của Ủy ban Quân chính và Ủy ban Hành chính cần thống nhất làm một[9].

Ủy ban hành chính Hà Nội ra đời đã đảm nhận phần nhiều công tác tiếp quản và thúc đẩy mọi mặt thành phố phát triển. Bên cạnh đó, Ủy ban Quân chính Hà Nội cũng dần chuyển giao vai trò và chuyển dần thành cơ quan quân sự, làm chức năng như cơ quan quân sự địa phương, thiên về lĩnh vực quân sự và bảo vệ chính quyền.

Việc tồn tại hai loại hình chính quyền quân sự và dân sự ở Hà Nội giai đoạn sau giải phóng năm 1954 là xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn giải phóng và xây dựng thủ đô Hà Nội.

Việc tồn tại hai loại hình chính quyền quân sự và dân sự ở Hà Nội giai đoạn sau giải phóng năm 1954 là xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn giải phóng và xây dựng thủ đô Hà Nội. Ủy ban quân chính Hà Nội ra đời đã góp phần đặc biệt quan trọng cho quá trình tiếp quản và ổn định nhanh chóng Hà Nội, tạo cơ sở vững chắc cho sự nghiệp giải phóng hoàn toàn miền bắc, thống nhất nước nhà. Hơn nữa, Ủy ban quân chính Hà Nội ra đời đã tạo một bước đệm quan trọng cho việc sớm thiết lập thể chế chính quyền hành chính Hà Nội.

Sau một tháng ra đời Ủy ban Quân chính, Ủy ban Hành chính Hà Nội cũng đã được thành lập và nhanh chóng thay thế vai trò Ủy ban Quân chính trước đó, chủ động trong việc tổ chức và quản lý thủ đô Hà Nội. Sáng tạo cùng một lúc hai hình thái chính quyền của Đảng và Chính phủ tại Hà Nội đã tạo ra công cụ đắc lực cho công cuộc tiếp quản, giải phóng hoàn toàn. Thủ đô Hà Nội giải phóng hoàn toàn và xây dựng được tổ chức chính quyền phù hợp đã góp phần to lớn vào thắng lợi chung của sự nghiệp giải phóng hoàn toàn miền bắc, tiến tới thống nhất hai miền nam-bắc. “Công cuộc tiếp quản Thủ đô và các thành phố khác là một kỳ công của nhân dân ta mà kẻ địch phải hoảng sợ và toàn thế giới đều khen ngợi. Trong một thời gian rất ngắn, tình hình đã ổn định, mọi mặt hoạt động và sinh hoạt của thành phố duy trì như cũ, và hiện nay đang dần dần cải tiến[10].

Ngày 15/11/1954, chính quyền cấp quận phôi thai thiết lập với việc ra đời cơ quan có tên gọi là Ban cán sự. Đây là tổ chức đứng đầu 4 quận nội thành Hà Nội. Tuy nhiên cơ quan này không chỉ thực hiện vai trò của một tổ chức chính quyền mà kiêm cả công tác Đảng. Theo chỉ thị, Ban Cán sự thực hiện lãnh đạo các mặt công tác của các tổ công tác khu phố, đồng thời các các tổ công tác có nhiệm vụ báo cáo thẳng với Ban cán sự. Mặc dù vậy thì trên thực tế Ủy ban quân chính và Ủy ban hành chính vẫn là cơ quan trực tiếp chỉ đạo các công việc liên quan đến chính quyền khu phố.

Một điểm đáng chú ý, từ cuối năm 1954 đến năm 1957, trên thực tế là sự tồn tại hệ thống chính quyền ba cấp nhưng đã đan xen nhiều tư duy khác nhau về việc hình thành các cấp chính quyền ở Hà Nội.

Tháng 4/1955, sau khi chỉ thị thành lập Ban đại diện chính quyền khu phố (sau đổi thành Ủy ban hành chính lâm thời khu phố), Thành ủy Hà Nội đã ra chủ trương “tổ chức cách làm việc ở khu phố, tiến tới bỏ quận, giải quyết quan hệ lãnh đạo và quan hệ phối hợp giữa Ủy ban hành chính và các bộ phận của các ngành ở khu phố. Nghiên cứu sáp nhập khu phố, cách cử Ủy ban hành chính khu phố, chế độ làm việc, chế độ báo cáo, phương tiện làm việc để đảm bảo được mối quan hệ giữa Ủy ban và nhân dân, giữa Ủy ban hành chính khu phố và thành phố được chặt chẽ”[14]. Nhưng đến tháng 9/1955, Thường vụ Thành ủy đã ra Nghị quyết về vấn đề phân chia lại địa giới các quận và khu phố. Thành ủy Hà Nội chỉ thị ở mỗi quận sẽ có một Ủy ban hành chính quận. Ở khu phố vẫn giữ Ủy ban hành chính lâm thời khu phố, dưới đó sẽ tổ chức Ban đại diện dân phố, cứ 30-40 hộ thì thành lập tổ dân phố. Ở xã ngoại thành sau khi lập xã thì có ủy ban hành chính lâm thời xã[15]. Tuy nhiên, cho đến tháng 1/1958, Thành ủy Hà Nội đã chính thức chủ trương bỏ cơ quan hành chính cấp quận, thực hiện sắp xếp lại các đơn vị khu phố theo cơ sở các đơn vị bầu cử Hội đồng nhân dân, nhằm làm cho sự lãnh đạo của Thành ủy được mau lẹ và kịp thời, phù hợp với tính chất công tác ở thành phố[16].

Theo chủ trương trên, nội thành Hà Nội từ 36 khu phố đã được chia thành 12 khu phố[17], mỗi khu phố có một Ủy ban hành chính khu phố. Mỗi khu phố có Ban cán sự hành chính, số lượng từ 11-13 người, trong đó 3-4 cán bộ thoát ly và 7-8 người bán thoát ly. Trong 12 Ban cán sự hành chính kể trên có 137 ủy viên (43 thoát ly, 94 bán thoát ly). Giúp việc ban cán sự hành chính có một tổ chức văn phòng từ 3 đến 4 người làm công tác văn thư, đánh máy, hộ tịch. Song song với tổ chức Ban cán sự hành chính là các khu Công an, khu Thuế vụ, khu Y tế. Ở mỗi khu có 2 đến 3 trạm khai báo hộ khẩu[18].

Đến tháng 6/1958, Ủy ban Hành chính Hà Nội đã đề ra quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ công tác của Ủy ban hành chính khu phố. Nhiệm vụ của Ủy ban hành chính khu phố là tuyên truyền, phổ biến, vận động và tổ chức thi hành chủ trương, chính sách của chính phủ, Ủy ban Hành chính thành phố; trực tiếp hướng dẫn kiểm tra, đôn đốc công tác và phối hợp các khu công an, thuế, làm nhiệm vụ trị an và thu thuế; trực tiếp quản lý các ban đại biểu dân phố, tổ trưởng, tổ phó dân phố... Ban hành chính khu phố có nhiệm vụ giúp đỡ, bồi dưỡng cho các đại biểu, các tổ trưởng, tổ phó dân phố. Mọi công tác cấp trên đưa xuống, Ủy ban hành chính triệu tập họ để cùng bàn bạc thi hành. Đối với các ngành chuyên môn ở thành đều đặt dưới sự lãnh đạo của Ủy ban hành chính khu phố, mọi chủ trương công tác của các ngành chuyên môn khi đưa xuống khu phố phải có ý kiến của Ủy ban Hành chính thành phố.

Đối với tổ chức Công an khu phố, Ủy ban hành chính không can thiệp sâu vào việc điều tra nhưng chịu trách nhiệm hướng dẫn và giáo dục nhân dân giữ gìn trật tự. Những việc bắt bớ, tạm giam, đóng cửa khách sạn phải báo cáo cho Ủy Ban hành chính biết để giải thích cho quần chúng. Đối với các đoàn thể và Mặt trận khu: Chính quyền khu phố vừa giúp đỡ vừa dựa vào các đoàn thể để hoàn thành tốt nhiệm vụ[19]. Sau quá trình hoạt động, đến tháng 5/1959, Hà Nội lại chia 12 khu phố thành 8 khu, bao gồm: Trúc Bạch, Đồng Xuân, Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà, Hàng Cỏ, Bạch Mai, Đống Đa.

Đến đầu năm 1958, nội thành Hà Nội đã hình thành bộ máy chính quyền 2 cấp, bao gồm cấp thành phố và cấp khu phố.

Như vậy đến đầu năm 1958, nội thành Hà Nội đã hình thành bộ máy chính quyền 2 cấp, bao gồm cấp thành phố và cấp khu phố. Cấp quận được phôi thai thành lập nhưng thực tế hoạt động không hiệu quả nên đã được loại bỏ. Đây là đặc điểm khác biệt trong việc tổ chức hệ thống chính quyền của thành phố Hà Nội so với các địa phương ở miền bắc lúc đó. Về mặt hình thức, mô hình này giống với cách tổ chức chính quyền thời thuộc Pháp.

Một đặc điểm đáng lưu ý là bên dưới khu phố, Hà Nội đã tổ chức ra các tổ dân phố (cuối năm 1955). Đứng đầu là một Ban đại biểu dân phố. Nhưng Ban đại diện dân phố không phải là một cấp chính quyền mà là một tổ chức quần chúng. Tuy nhiên đây là một tổ chức góp vai trò rất lớn trong mọi công việc của chính quyền cơ sở. Đến tháng 7/1958, Hà Nội đã thành lập được 331 khối phố trong 12 khu phố nội thành. Các khối phố do dân bầu ra. Năm 1958, 96% đại biểu các hộ dân cư đã bầu ra 8.252 đại biểu vào các ban đại diện, ban bảo vệ, tổ trưởng, tổ phó dân phố. Trong đó có 1.676 ủy viên Ban đại diện, 1.247 ủy viên Ban bảo vệ, 4.371 tổ trưởng, tổ phó dân phố (1.361 cán bộ là phụ nữ)[20].

Đồng thời nhiệm vụ, quyền hạn của các Ban đại biểu, Ban bảo vệ, các tổ trưởng, tổ phó dân phố đã được quy định rõ ràng. Nhờ có sự phân công rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của Ban đại biểu, Ban bảo vệ và tổ dân phố, có sự hướng dẫn cách làm việc, hệ thống tổ chức chính quyền ở khu phố đã mau chóng đi vào nền nếp, đảm bảo thực hiện hiệu quả các công việc ở khu phố.

Thực tiễn tổ chức chính quyền của thành phố Hà Nội luôn đòi hỏi phải tìm tòi mô hình quản lý hành chính phù hợp. Hệ thống chính quyền hai cấp đã từng được thiết lập ở nội thành Hà Nội từ năm 1958. Mô hình đó vừa hạn chế sự cồng kềnh, hành chính hóa hệ thống chính quyền, mà vừa bảo đảm được tính hiệu quả cao. Thực tế hoạt động của chính quyền cấp quận, mà hình thái ban đầu là tổ công tác và ban cán sự không thực sự hiệu quả.

Ban đầu những thông tư, chỉ thị, chủ trương chính sách của cấp trên, Ủy ban quân chính thẳng cho các tổ công tác. Tình hình mọi mặt ở các khu phố đều do tổ công tác báo cáo lên Ủy ban quân chính, do đó các Khu trưởng khu phố thường chỉ được sử dụng làm những công việc hành chính sự vụ như: cứu tế xã hội, thị thực, giấy khai sinh, giá thú, khai tử... Trong quá trình hoạt động, do số lượng cán bộ ít, 2 đến 3 khu phố mới có một cán bộ thuộc tổ công tác, công việc ở trên đưa xuống lại rất nhiều, trình độ tổ chức còn hạn chế nên công việc ở các khu phố bị ứ đọng, vì vậy cần phải có bộ máy chính quyền ở các khu phố để giải quyết công việc được dễ dàng. Những kinh nghiệm tổ chức chính quyền cấp cơ sở ở thành phố Hà Nội thời gian đầu giải phóng thủ đô đó vẫn còn nguyên vẹn giá trị thực tiễn cho ngày nay.