Trải qua gần 8 năm kể từ ngày nổ súng xâm lược trở lại Nam Bộ, cho đến mùa hè năm 1953, nước Pháp đã đổ vào cuộc chiến tranh trên bán đảo Đông Dương 2.130 tỷ franc, bị thu hút và giam chân ở chiến trường này hàng chục vạn quân chính quy. Đến tháng 11/1953, phía Pháp đã bị thiệt hại hơn 320 nghìn binh lính và sĩ quan (kể cả lính Âu-Phi và lính ngụy).

Cuộc chiến tranh hao người, tốn của kéo dài vẫn ở trong “đường hầm không lối thoát” đã khiến cho các tầng lớp nhân dân lao động Pháp - những người chịu tác động trực tiếp của chính sách thuế khóa, bình định..., liên tục đấu tranh đòi chấm dứt chiến tranh. Mặt khác, chính bản thân giai cấp cầm quyền Pháp cũng mâu thuẫn gay gắt. Trong 8 năm, nước Pháp đã 18 lần thay đổi Chính phủ. Vấn đề được xem như “căn bệnh mạn tính” của Pháp trong chiến tranh xâm lược Đông Dương là sự bế tắc về cách thức tiến hành chiến tranh.

Giờ đây, sau thất bại ở Tây Bắc Việt Nam và Thượng Lào, một lần nữa đòi hỏi Chính phủ Pháp tiến hành cải tổ bộ máy lãnh đạo và chỉ huy quân đội Pháp ở Đông Dương, may chăng có được chính sách mới, tìm cho nước Pháp một “lối thoát danh dự”.

Với hy vọng đó, Hăng-ri Na-va, một vị tướng tài năng, đang giữ chức Tham mưu trưởng Bộ Tư lệnh Lục quân Trung Âu thuộc khối quân sự Bắc Đại Tây Dương (NATO) được điều sang giữ chức Tổng Chỉ huy quân đội Pháp ở Đông Dương thay cho tướng Xa-lăng bị triệu hồi.

Chỉ một thời gian ngắn sau khi H. Na-va sang Đông Dương thì viên thủ tướng thứ 18, Rơ-nê May-e từ chức và Chính phủ mới được thành lập do J. La-ni-en làm Thủ tướng. Được sự ủng hộ của Chính phủ mới, ngay sau khi sang Đông Dương, H. Na-va đã ráo riết hoạt động để nhanh chóng tìm ra một kế hoạch chiến lược mới, hy vọng xoay chuyển cục diện chiến tranh theo hướng có lợi cho Pháp.

Dựa theo ý đồ chính trị của Chính phủ Pháp và thái độ của tập đoàn cầm quyền Mỹ đối với cuộc chiến tranh Đông Dương và sau khi dành một thời gian nghiên cứu chiến trường, H. Na-va cố gắng tìm ra giải pháp cho những vấn đề gay cấn, bức xúc nhất đang đặt ra đối với bộ tổng chỉ huy Pháp ở Đông Dương, như: mâu thuẫn giữa phân tán binh lực ra các nơi để bình định, giữ đất với tập trung lực lượng để hình thành những binh đoàn cơ động chiến lược mạnh, có khả năng tiến hành những chiến dịch mạnh, những chiến dịch quy mô lớn; hoặc, mâu thuẫn giữa thực trạng binh lực có hạn, nhưng yêu cầu phải cùng lúc giữ vững cả ba vùng quan trọng về chiến lược ở Bắc Đông Dương là: đồng bằng Bắc Bộ, Lai Châu (Tây Bắc) và Luông Phrabăng, Cánh Đồng Chum (Thượng Lào)...

Ngày 24/7/1953, H. Na-va trình bày một chương trình hành động mới trước Hội đồng Quốc phòng tại Paris. Bản chương trình hành động gồm hai phần chính: Phần thứ nhất nói về những điều kiện chính trị chi phối kế hoạch quân sự. Phần thứ hai là kế hoạch quân sự.

Về kế hoạch quân sự, việc đầu tiên là Na-va xác định “tìm một lối thoát ra khỏi sự bế tắc ở Đông Dương”. Theo viên tướng này thì “lối thoát” chỉ có thể là “lối thoát chính trị”, tức là phải tạo nên những điều kiện quân sự làm cơ sở cho một giải pháp chính trị có danh dự đối với Chính phủ Pháp. Cụ thể là Pháp sẽ bằng mọi cố gắng để chứng minh cho “Việt Minh” biết rằng, nếu Pháp không thắng trong cuộc chiến tranh này, thì Việt Minh cũng không thể thắng Pháp bằng quân sự. Và, con đường tất yếu là hai bên phải nói chuyện với nhau trên bàn hội nghị. H. Na-va cho rằng: Muốn có giải pháp chính trị tốt thì điều kiện quân sự của cuộc chiến tranh là phải bảo vệ những vị trí của chúng ta và cải thiện nó trong điều kiện có thể.

Kế hoạch quân sự của H. Na-va nêu rõ hai vấn đề: tổ chức quân đội và tác chiến.